准确认识和把握实行市场准入负面清单制度的重大意义

国家发改委经济体制与管理研究所综合研究室

　　实行市场准入负面清单制度，是一项意义重大且影响深远的制度创新。《国务院关于实行市场准入负面清单制度的意见》（以下简称《意见》）的出台具有里程碑意义，正式启动了市场准入管理方式改革，充分展示了我国深化改革、扩大开放的坚定决心，进一步推动了我国社会主义市场经济体制建设。

　　一、什么是市场准入负面清单制度

　　“负面清单”是国际上广泛采用的外资准入管理方式，即：凡针对外资的与国民待遇、最惠国待遇不符的管理措施，或业绩要求、高管要求等方面的管理措施，均须提前以清单方式列明；除此之外，外资享有与东道国国民相同的准入权。更广义地看，负面清单是一种市场准入管理模式，核心机制是以清单方式列出禁止和限制准入的行业、领域、业务等，并实现清单之外“法无禁止即可为”。相比“正面清单”规定市场主体“可以做什么”，负面清单是一种更加开放、更加透明、更加公平的市场准入管理模式，也是规范和约束政府权力的有效方式。

　　负面清单对我国是个新生事物，将其引入国内投资经营领域，是对负面清单概念的引申和扩展，是市场准入领域的一项重要制度创新。《意见》指出，市场准入负面清单是适用于境内外投资者的一致性管理措施，是对各类市场主体市场准入管理的统一要求；外商投资负面清单适用于境外投资者在华投资经营行为，是针对外商投资准入的特别管理措施。这就意味着，我国不仅要对外资实行负面清单管理模式，而且要对内资实行负面清单管理模式，进而形成由市场准入负面清单和外商投资负面清单构成的完整的市场准入管理体系。境内市场主体投资经营，要遵守市场准入负面清单制度；境外市场主体投资经营，不仅要遵守外商投资负面清单的要求，还要按照国民待遇原则，遵守市场准入负面清单的要求。

　　二、实行市场准入负面清单制度有利于发挥市场在资源配置中的决定性作用，激发市场主体活力

　　首先，市场准入负面清单之外“法无禁止即可为”，将极大激发各类市场主体的创新创造活力。《意见》指出，“市场准入负面清单以外的行业、领域、业务等，各类市场主体皆可依法平等进入”，赋予市场主体更多的主动权，有利于激发各类市场主体活力，为市场在资源配置中发挥决定性作用提供了更大空间。根据这一要求，未列入清单的行业、领域、业务等，将按照各类所有制资本一致的原则进入市场，不再对不同身份和性质的市场主体提出不同的准入要求，让一些“潜规则”无处藏身，各类市场主体有了更多的创新创业、参与市场竞争的空间。尤其是长期受到“玻璃门”、“弹簧门”阻碍的民营资本，将可以更广泛地参与到市场竞争中来，有利于落实市场主体自主权和激发市场活力，这对我国当前“稳增长”也具有非常重要的作用。

　　第二，市场准入负面清单明示禁止和限制准入措施，将极大地降低市场主体进入市场时的各类成本和潜在风险。市场准入负面清单将目前分散在各类法律法规中的有关市场准入的禁止性、限制性规定进行汇总和明示，通过负面清单“一单尽列”，各类企业主体和社会主体就可以明确进入市场时需要遵守的法律法规和权利义务、需要符合和达到的标准要求，将大大提高市场准入透明度，降低市场主体进入市场时的经济成本、时间成本和潜在风险。

　　第三，制定实行市场准入负面清单要取消一批不合理的法律法规和不合法的管理规章，将更加符合当前经济社会发展的需要。我国实行市场准入负面清单制度，目的就是为了减少不必要、不合理的准入限制，促进市场公平竞争，激发市场活力。《意见》将负面清单管理措施限定在涉及国家安全、涉及全国重大生产力布局、战略性资源开发和重大公共利益等领域的市场进入行为，明确“不能把法律、行政法规和国务院决定中的禁止类、限制类事项简单纳入市场准入负面清单”，“对依据法律、行政法规和国务院决定设定的市场准入管理措施，不仅要进行合法性审查，还要按照发挥市场决定性作用的要求进行合理性、可行性和可控性评估”，既充分体现了全面推进依法治国的要求，也符合建立现代市场体系的现实需要。我国现行涉及禁止、限制市场准入的法律、行政法规、国务院决定以及其他行政审批事项，有的已制定多年，早已不符合当前经济发展需要，还有一些没有法律依据但一直在执行的市场准入管理措施，不同程度地制约着相关领域、相关行业的发展。实行市场准入负面清单制度，就要求按照发挥市场决定性作用的原则，全面梳理、清理市场准入相关规定条款，经过梳理后的市场准入管理体系将更加符合当前经济社会发展的需要，更加契合市场主体发展的需求。

　　第四，负面清单自动向新领域、新业态开放的特性，将直接为大众创业、万众创新清障搭台。推进“大众创业、万众创新”是市场发挥决定性作用的重要体现，市场准入管理是其中的重要一环。“大众创业、万众创新”意味着大量新技术、新业态、新商业模式的不断出现，在传统管理思维下，尽管法律法规没有明确作出限制性规定，但市场主体进入这些领域时仍然面临各种实质性的阻碍。在市场准入负面清单制度下，由于清单之外的领域各类市场主体均可依法平等进入，新技术、新业态、新商业模式将不断涌现，鼓励创新创业创造将成为市场的常态。也就是说，负面清单管理模式将赋予市场主体更充分的行为自由，凡是“法无禁止的”，即推定市场主体有行为的自由，包容一定程度上的试错，这种自由实质上就是经济活力的重要保障。《意见》提出，“对市场上出现的新技术、新产品、新业态、新商业模式等，要本着鼓励创新、降低创业门槛的原则，加强制度供给，寓监管于服务，不急于纳入市场准入负面清单”，也直接体现了鼓励创新创业创造的理念。

　　三、实行市场准入负面清单制度有利于更好地发挥政府作用，建立现代治理体系

　　首先，实行市场准入负面清单制度将有效压缩政府权力自由裁量空间，明确政府发挥作用的职责边界，提高政府服务效率。市场准入负面清单将分散在各类法律法规中有关市场准入的禁止性和限制性规定进行汇总和明示，让这些事项清晰明确且无法作扩大化的解释，这是用法律约束政府权力的重要途径。此外，在市场准入负面清单制度下，相关管理部门无法再随意出台相关规定对行业准入进行限制，确需纳入市场准入负面清单的新设事项，“应在科学评估的基础上，依照法定程序提请制定或修订法律、行政法规或国务院决定，涉及全国经济社会发展的重大事项以及专业性较强的事项，要履行公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定等决策程序”，大大降低了政府调整市场准入管理的随意性。如此，市场准入管理更多受到的是法律规范的调整，而不是行政权力的规定，市场准入负面清单管理模式将有效地压缩政府权力自由裁量空间，提高市场准入管理效率，也将从制度上铲除腐败滋生的土壤。

　　第二，实行市场准入负面清单制度可将更多行政资源用于加强市场事中事后监管，减少市场中“劣币驱逐良币”的现象。《意见》提出，“各地区、各部门要按照各司其职、依法监管的原则，加强对市场主体投资经营行为的事中事后监管。要按照简政放权、依法监管、公正透明、权责一致、社会共治原则，转变监管理念、创新监管方式、提升监管效能，优化对准入后市场行为的监管，确保市场准入负面清单以外的事项放得开、管得住”。过去，很多市场监管政策、手段，由于执行不到位、政策走形变样，结果做事规范的好企业吃亏，不规范的企业占便宜，导致“劣币驱逐良币”。通过负面清单进行市场准入管理将释放部分行政资源，使政府管理的重心切实转到加强事中事后监管上来，促进政府运用法治思维和法治方式加强市场监管，形成制度化、规范化、程序化的市场监管制度。在新的制度下，政府将努力当好“市场秩序的裁判员”、“市场环境的营造者”，将“重审批、轻监管”彻底转变为“轻审批、重监管”，及时发现并处理假冒伪劣、坑蒙拐骗、窃取商业机密、侵犯知识产权、缺乏诚信的企业，营造公平竞争的法制化营商环境。

　　第三，实行市场准入负面清单制度有利于构建开放型经济新体制，参与高水平的国际竞争。构建市场准入负面清单制度是适应对外开放新形势、建设高水平市场经济体制、构建开放型经济新体制的需要。在参与全球竞争的过程中，我国面对的不仅是产品、技术、产业的竞争，更是制度的竞争，构建公平、透明、高效的市场制度环境是增强我国国际竞争力、在国际上占据主动地位的必然要求。面对新形势、新挑战，尤其是已经驶入快车道的中美投资协定谈判，我们需要更加主动地加快建立与国际通行规则接轨的现代市场体系，加快实施市场准入负面清单和外商投资负面清单制度，在制度上占领制高点和主动权。